2014年，中國在新疆試點棉花目標價格補貼制度，而美國推出了新的農(nóng)業(yè)法案，法案中取消對農(nóng)業(yè)直接支付和反周期補貼等掛鉤農(nóng)業(yè)支持政策，取而代之的是價格損失保險和農(nóng)業(yè)風險保險計劃兩項政策。本文通過比較中美兩國棉花補貼相關(guān)政策，來說明兩國棉花相關(guān)政策性支持措施對市場的可能性影響。
　　美國棉花補貼構(gòu)成
　　現(xiàn)行的美國棉花補貼主要基于《2008年農(nóng)業(yè)法案》，它主要在《2002年農(nóng)業(yè)法案》的基礎(chǔ)上修訂而來。根據(jù)法案，政府向棉花生產(chǎn)者提供市場營銷貸款援助、直接補貼、反周期補貼，除此之外，還有作物保險和收入保險補貼等。通過上述補貼項目，不管市場價格如何變化，美國棉農(nóng)種植陸地棉的收入至少在71.25美分/磅，可明顯降低市場價格對棉農(nóng)收入的影響。
　　另外，為克服反周期補貼的部分弊端，美國《2008年農(nóng)業(yè)法案》在《2002年農(nóng)業(yè)法案》的基礎(chǔ)上增添了一項新的補貼政策，即平均作物收入選擇方案。選擇接受該補貼項目的農(nóng)戶，不再接受原有的反周期補貼，同時還必須同意減少20%的直接補貼和30%的營銷貸款。
　　美國《2008年農(nóng)業(yè)法案》還增添了另一項新的補貼方案——陸地棉經(jīng)濟調(diào)整援助，即對美國國內(nèi)使用美國產(chǎn)陸地棉的用戶給予一定的補貼。
　　2014年2月，美國通過了《2014年農(nóng)業(yè)法案》，農(nóng)業(yè)法案仍保留了農(nóng)產(chǎn)品貸款項目，其中皮馬棉目標價格為79.77美分/磅，出口信貸保障項目（GSM102計劃）的貸款期限由之前的36個月縮短到24個月。
　　新法案取消了涉及所有商品的直接補貼、反周期補貼以及平均作物收入選擇方案，其中對陸地棉實行疊加收入保險計劃。根據(jù)該計劃，一旦陸地棉種植者的實際收入不到預期收入的90%，疊加收入保險計劃將對棉農(nóng)提供10%—30%的損失保險。此外，美國聯(lián)邦政府還將為棉農(nóng)支付保險費用的80%，并對提供疊加收入保險計劃服務的保險公司給予補貼。
　　疊加收入保險計劃會在2015年開始執(zhí)行，目前執(zhí)行的是過渡期政策。過渡期補貼政策是根據(jù)陸地棉年度均價、44.6公斤/畝的單產(chǎn)、2014年種植面積的60%以及2015年種植面積的36.5%，通過計算公式來測算出補貼。
　　中國棉花補貼構(gòu)成
　　1.棉花良種補貼
　　2007年，中央財政啟動了5億元資金用于棉花良種推廣補助項目，補貼區(qū)域為黃河流域、長江流域和新疆棉區(qū)三大區(qū)域的8個棉花主產(chǎn)省區(qū)。其中，2007年中央安排新疆自治區(qū)的補貼面積為1080萬畝，補貼資金1.59億元，地方補貼630萬畝，兵團450萬畝，平均每畝補貼15元。
　　農(nóng)業(yè)部、財政部對農(nóng)作物良種補貼方式暫不作統(tǒng)一要求，可采取直接發(fā)放補貼資金或差價供種補貼的方式，由各地根據(jù)本地實際，按照讓農(nóng)民得實惠、提高良種覆蓋率的原則自行確定。
　　2.出疆棉運輸補貼
　　為解決新疆棉運輸難、銷售難的問題，從2008年開始，國家對產(chǎn)地新疆、使用鐵路運輸?shù)男陆藜懊藜唽嵤┟繃?00元的出運補貼。并在2010年6月宣布將2009年的運輸補貼范圍進一步擴大至粘膠紗線及棉網(wǎng)。2011年開始，國家出疆補貼將棉布納入補貼范圍，并提高出疆移庫補貼額度至500元/噸，其中棉花移庫費用補貼根據(jù)棉花生產(chǎn)年度核算，補貼期限暫定2011—2015年，棉紗、棉布運輸費用補貼根據(jù)自然年度核算，補貼期限暫定2011—2015年。2013年3月15日起，公路運輸補貼開始實施，補貼水平同樣為500元/噸。
　　3.新疆優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)支持
　　新疆優(yōu)質(zhì)棉基地對于保障國家棉花安全和棉紡工業(yè)發(fā)展有著重要意義，中央已連續(xù)在3個“五年計劃”里支持其建設(shè)，累計投入預算內(nèi)基本建設(shè)資金25億元。這是新中國成立以來國家對單一省區(qū)、單一農(nóng)作物投資年限最長的項目。新疆“十二五”優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)總投資14.13億元。支持建設(shè)種子質(zhì)量資源創(chuàng)新與育種研發(fā)平臺1個，品種選育和良種引進試驗基地14個，良繁田30萬畝，良種加工生產(chǎn)線9條，新增高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)棉田61萬畝，高標準節(jié)水棉田85萬畝，機采棉面積93.2萬畝，殘膜污染治理面積80萬畝，精量播種及病蟲害統(tǒng)防面積35萬畝。
　　4.棉花目標價格直補
　　2014年中央1號文件提到“關(guān)于啟動新疆棉花目標價格改革試點的要求”。目標價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護重要原料產(chǎn)業(yè)安全、保護生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策。目標價格補貼對象是試點地區(qū)種植者，總的原則是多種多補，少種少補，不種不補。
　　目標價格改革試點的主要內(nèi)容：
　　一是在全國范圍內(nèi)取消棉花臨時收儲政策。政府不干預市場價格，價格由市場決定，生產(chǎn)者按市場價格出售棉花。
　　二是對新疆棉花實行目標價格補貼試點。種植前公布棉花目標價格。2014年新疆目標價格定為19800元/噸。當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發(fā)放補貼。
　　三是完善補貼方式，目標價格補貼額與種植面積、產(chǎn)量或銷售量掛鉤。
　　目前，關(guān)于新疆目標價格直補的細則尚未出臺，有關(guān)直補政策的進展如下：
　　一是2014年4月5日，國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布2014年棉花目標價格為每噸19800元/噸。
　　二是6月1日—8月31日，新疆自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳會同財政廳、國土資源廳、統(tǒng)計局、調(diào)查總隊對全區(qū)棉花種植面積數(shù)據(jù)進行會審和匯總，確認準確無誤后，以正式文件形式上報自治區(qū)棉花目標價格改革試點工作領(lǐng)導小組。
　　結(jié)語
　　美國作為發(fā)達國家，在之前的農(nóng)業(yè)法案中，對棉花的支持政策遠強于中國，這也是美國棉花獲得強大市場競爭力的主要原因之一。但美國對農(nóng)業(yè)品尤其是棉花的補貼支持政策正呈現(xiàn)明顯的“綠箱化”調(diào)整，由傳統(tǒng)直接針對棉花種植和價格的補貼逐漸演變?yōu)椴会槍μ囟óa(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險制度，從效果上看，由于新的農(nóng)業(yè)法案大幅削減了商品項目，也就是農(nóng)業(yè)補貼，潛在地，農(nóng)作物播種面積可能將會減少。然而，由于生物能源等鼓勵措施的擴大，部分農(nóng)作物播種面積又會增長。
　　另外，由于新的農(nóng)業(yè)法案為農(nóng)民提供了更多的市場風險管理策略，來自作物保險的收入增加，導致整個農(nóng)場收入增加，從而農(nóng)民能夠接受略低的市場價格。美國新農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整巧妙地避開了引起貿(mào)易爭端的補貼問題，但在保障農(nóng)民收入方面的支持力度并沒有減弱，合理地利用規(guī)則。
　　中國試點棉花目標價格補貼，但對相關(guān)品種的直接支持在增加，補貼仍呈現(xiàn)明顯的“黃箱化”特征。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》以及“中國入世承諾”，未來隨補貼額度的明顯增加，對特定商品的直接補貼以及對整個農(nóng)業(yè)的補貼都存在“天花板”，有被限制和削減的可能。在條件合適的情況下，應注意借鑒美國對農(nóng)產(chǎn)品支持的經(jīng)驗，合理利用貿(mào)易規(guī)則。