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　　財政政策的實施，不僅要與貨幣政策相配合，更要與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)實際緊密連接，“精雕細琢”才可能發(fā)揮政策效應(yīng)。尤其在我國發(fā)展的現(xiàn)階段，面上的、容易解決的問題早已解決，現(xiàn)在出臺一項政策需要深層考究、專業(yè)分析、模擬試驗，才可能不斷接近實際需求，以期在實踐和調(diào)整過程中收到預(yù)期效果。

　　智庫觀點

　　李靖

　　財政政策與貨幣政策共為國家宏觀調(diào)控最主要的兩大政策工具，但從具體的操作方式看，兩大政策的差異明顯。財政政策的實施，不僅要與貨幣政策相配合，更要與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)實際緊密連接，“精雕細琢”才可能發(fā)揮政策效應(yīng)。尤其在我國發(fā)展的現(xiàn)階段，面上的、容易解決的問題早已解決，現(xiàn)在出臺一項政策需要深層考究、專業(yè)分析、模擬試驗，才可能不斷接近實際需求，以期在實踐和調(diào)整過程中收到預(yù)期效果。

　　財政政策在結(jié)構(gòu)調(diào)整、長效機制建設(shè)領(lǐng)域見長

　　宏觀政策的目標主要包括保持經(jīng)濟總量基本平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟持續(xù)、健康并保持一定速度的發(fā)展，以及推動社會全面進步四個方面。一般按社會總需求或經(jīng)濟冷熱程度，宏觀政策分為緊縮型、擴張型（或積極）和中性（或穩(wěn)健）三種，相應(yīng)的便有緊縮的財政政策和貨幣政策、緊縮的財政政策和擴張的貨幣政策、緊縮的財政政策和中性的貨幣政策等9種組合。財政政策和貨幣政策的側(cè)重點不同。新古典主義認為，貨幣政策應(yīng)集中于總需求管理，控制通貨膨脹，財政政策則應(yīng)集中于供給管理，控制政府債務(wù)和財政赤字，由此認為二者傳統(tǒng)的分工模式便是：貨幣政策著重于總量控制，財政政策致力于結(jié)構(gòu)調(diào)整。而且，由于貨幣政策操作較為靈活、見效快，適于相機抉擇；財政政策的時滯相對要長，實施時要更加注重針對性，以期在重點領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵作用，并引導(dǎo)形成優(yōu)化結(jié)構(gòu)的長效機制。財政政策和貨幣政策的分工不是絕對的，但只有充分發(fā)揮各自的特長，才能通過二者的有效配合達到宏觀調(diào)控效果。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整涵蓋很寬，無論對供給側(cè)還是市場結(jié)構(gòu)的調(diào)控都屬于其范疇。例如，對科技型企業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信貸支持和稅收優(yōu)惠，包括對創(chuàng)新型人才在收入分配方面的特殊考慮等，都是財政政策作用的范圍。從防范公共風(fēng)險的角度，財政政策要發(fā)揮積極作用更要避免“撒胡椒面”和“大水漫灌”的方式，而要針對問題區(qū)域、聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實施精準調(diào)控，才能發(fā)揮財政“四兩撥千金”的作用，并從長遠層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資和市場供給的宏觀預(yù)期。

　　因地制宜實施積極財政政策

　　我國區(qū)域差異明顯，無論自然環(huán)境還是經(jīng)濟發(fā)展水平都呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多樣性?？傮w來看，從東到西有三大地帶的梯度分異，從南到北有三大流域的間隔錯落；具體到各個省、市、自治區(qū)，更是各具特色、異彩紛呈。所以，我國老一輩專家在考察歐洲后，感慨道：“中國的情況遠比整個歐洲復(fù)雜得多”。遼闊的國土與地區(qū)多樣性決定了我國“非均衡”發(fā)展的路徑，而我們在宏觀調(diào)控時尤其要注意到各地的差異性，有意識的引導(dǎo)地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，更好地開發(fā)多層次的要素資源和發(fā)揮市場潛力。進入中國特色社會主義新時代，政策制定和實施者更要注意在新的發(fā)展階段，我們面臨的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件所發(fā)生的變化。

　　為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的百年目標，我國正多角度、多領(lǐng)域推進相關(guān)制度的改革。改革開放不斷深化和創(chuàng)新發(fā)展持續(xù)提升的過程中，財政政策要在堅守底線、突出重點、完善制度等方面發(fā)揮重要作用，在強調(diào)各地因地制宜發(fā)展的前提下，保障基本民生，尊重勞動、激發(fā)創(chuàng)新，不養(yǎng)懶人、不過度福利。以精準扶貧為例，2011年12月6日，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》公布了我國14個集中連片特困地區(qū)，提出將集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場是新階段扶貧開發(fā)工作的重大戰(zhàn)略舉措，而且中央財政專項扶貧資金新增部分主要用于連片特困地區(qū)。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在扶貧講話中指出，扶貧開發(fā)工作已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進一步理清思路、強化責(zé)任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。目前我國“精準扶貧”戰(zhàn)略的推進成效明顯，但在地區(qū)差別化方面還需進一步區(qū)分。尤其與“鄉(xiāng)村振興”結(jié)合，以往提出的“三類扶貧”和“兩大保障”政策，更要因地制宜，“扶、振”分工協(xié)同推進。例如，對有勞動力等區(qū)域要素資源潛力的地區(qū)實施“產(chǎn)業(yè)扶貧”，并從長遠著手，引導(dǎo)整個地區(qū)經(jīng)濟振興；對一方水土養(yǎng)不起一方人或者生態(tài)特別重要和脆弱的地區(qū)實施“搬遷扶貧”和“生態(tài)優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，通過振興政策和扶貧政策的銜接，對貧困人口應(yīng)保盡保，對潛力地區(qū)給予政策、啟動振興，向共同富裕的目標邁進?？傊?，各地的生產(chǎn)要素、市場化水平以及包括政府行政等軟環(huán)境在內(nèi)的發(fā)展條件都有巨大的差異，要發(fā)揮財政政策的積極效應(yīng)，必須切實考慮到區(qū)域?qū)嶋H，因地制宜。

　　財政政策支持產(chǎn)業(yè)要“精準發(fā)力”

　　國家為了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過一定的政策工具對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)組織等方面進行適當?shù)母深A(yù)，這類政策統(tǒng)稱為產(chǎn)業(yè)政策。這種廣泛意義上的產(chǎn)業(yè)政策概念包括了宏觀調(diào)控政策。為了將產(chǎn)業(yè)政策和投資政策、金融政策、財政政策等加以區(qū)分，現(xiàn)在所述產(chǎn)業(yè)政策僅指與鼓勵或限制類產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，而財政部門通過科技研發(fā)企業(yè)扶持、投資補貼、稅收優(yōu)惠等方式對產(chǎn)業(yè)的支持則屬于財政政策，即宏觀調(diào)控領(lǐng)域?？v觀我國財政政策對產(chǎn)業(yè)的支持歷程，從對特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園到節(jié)能環(huán)保、新興信息產(chǎn)業(yè)、新能源等產(chǎn)業(yè)門類，再到支持創(chuàng)新、綠色等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，是一個逐漸細化、深入的過程。2015年中央經(jīng)濟工作會議根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板五大任務(wù)即“三去一降一補”以來，都相應(yīng)地給予了一定的政策支持，尤其在清理各種收費、降低增值稅稅率、加大研發(fā)扣除、創(chuàng)新企業(yè)補助等方面，財政政策的積極作用明顯。從鼓勵研發(fā)創(chuàng)新到對全部小微企業(yè)的支持，從降低制造業(yè)增值稅到對整個實體經(jīng)濟的政策傾斜，體現(xiàn)出國家通過一系列財政政策實施宏觀調(diào)控的領(lǐng)域在不斷拓展。隨著國家宏觀調(diào)控的深入，財政政策的積極效應(yīng)日益突出，但在具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還需加強政策的針對性。

　　以退還增值稅留抵為例，今年以來，國家一直研究出臺支持實體經(jīng)濟的財稅政策，2018年6月27日，財政部和國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于2018年退還部分行業(yè)增值稅留抵稅額有關(guān)稅收政策的通知》（財稅[2018]70號），涉及的行業(yè)包括裝備制造等先進制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)。7月23日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上部署更好發(fā)揮財政金融政策作用，支持擴內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)促進實體經(jīng)濟發(fā)展，確定圍繞補短板、增后勁、惠民生推動有效投資的措施。強調(diào)堅持不搞“大水漫灌”式強刺激，根據(jù)形勢變化相機預(yù)調(diào)微調(diào)、定向調(diào)控。積極財政政策要更加積極，對已確定的先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等增值稅留抵退稅返還的1130億元在9月底前要基本完成。這項政策的出臺鼓舞人心，由于制造業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)等行業(yè)先期投入高、進項稅額大，直接退還增值稅留抵不但降低了企業(yè)稅收負擔而且對于降低企業(yè)成本也很明顯。但在政策的執(zhí)行過程中，還是發(fā)現(xiàn)對行業(yè)的細分程度不夠，尤其對于我國產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段和市場需求等前期調(diào)研的全面性或深入程度仍顯不足。

　　以退還電網(wǎng)企業(yè)為例，此次退稅涵蓋取得電力業(yè)務(wù)許可證（輸電類、供電類）的全部電網(wǎng)企業(yè)。由于當前我國電力行業(yè)發(fā)展存在這樣一個特點，受光伏產(chǎn)業(yè)可再生能源電價補貼政策的影響，電力公司出現(xiàn)電力購銷價格倒掛，致使留抵稅額規(guī)模不斷擴大，在近幾年內(nèi)未實現(xiàn)增值稅應(yīng)納稅額，那么，涉及的省市地都需用其他收入來源形成的自有財力兌現(xiàn)退稅，給財政收支平衡帶來很大壓力。對于廣大西部尤其新能源電力占一定比重的地區(qū)來說，這個問題都在一定程度上存在。尤其對于西北省區(qū)，自有財政收入規(guī)模本來就很小，大部分財力來自國家轉(zhuǎn)移支付，因此，在政策執(zhí)行過程中，既要盡快兌現(xiàn)退稅、落實國家對實體企業(yè)的支持，又確實需要財政部和國家稅務(wù)總局根據(jù)實際，配套實施相應(yīng)的差異化政策，給予西部地區(qū)一定的政策傾斜或轉(zhuǎn)移支付等方面的支持。從執(zhí)行電網(wǎng)企業(yè)退稅過程中，我們深刻體會到，制定一項政策不但要充分考慮行業(yè)之間的差異而定向支持特定產(chǎn)業(yè)門類，而且要深入了解行業(yè)內(nèi)部即產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的特點，才能做到“精準發(fā)力”，發(fā)揮財政政策定向調(diào)控的作用，這也是在增值稅體制下，制定相關(guān)政策的必然要求。

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