“單純進行排污費改環(huán)境稅的平移是不夠的”
來源：21世紀經濟報道2018-11-29 10:11:21編輯：Xfq
葛察忠對21世紀經濟報道記者分析，《征求意見稿》大體上是對《排污費征收使用管理條例》的“費改稅”平移，是環(huán)保稅立法的階段性成果，但這是不夠的，不少具體問題，無論是稅目和應納稅額的設置，還是環(huán)保稅的歸屬和用途，都還有待進一步改善和明確。
本報記者王爾德北京報道
6月10日，國務院法制辦公布《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境經濟部主任葛察忠對21世紀經濟報道記者分析，《征求意見稿》大體上是對《排污費征收使用管理條例》的“費改稅”平移，是環(huán)保稅立法階段性成果，但這是不夠的，不少具體問題，無論是稅目和應納稅額的設置，還是環(huán)保稅的歸屬和用途，都還有待進一步改善和明確。
主要思路是“清費立稅”
《21世紀》：您如何整體評價《征求意見稿》？
葛察忠：這是環(huán)保稅立法的一個階段性成果，來之不易，不過與我的預期還存在一定的差距。
從2007年國務院發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環(huán)境稅”，至今已有近八年的時間，在財政部、國稅總局、環(huán)保部和國務院法制辦的努力下，《征求意見稿》終于問世。
從《征求意見稿》的內容來看，它大體上是在2003年7月實施的《排污費征收使用管理條例》（以下簡稱《條例》）的基礎上，對現有的排污收費的類型和金額進行了“費改稅”的平移，同時吸納了2014年排污收費提標改革的新成果，體現了“清費立稅”的思路。
《21世紀》：為什么要對排污費進行“清費立稅”？
葛察忠：與稅收手段相比，排污收費的強制性不夠，影響政策本身效果的發(fā)揮，主要體現在兩個方面。
首先是執(zhí)法權限不夠?！稐l例》規(guī)定了對于逾期拒不繳納的，處以應繳納排污費數額1倍以上、3倍以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停產停業(yè)整頓。而稅務部門可通過責成提供納稅擔保、凍結納稅人的存款賬戶和扣押、查封納稅人的商品、貨物等采取稅收保全措施和強制性措施。
其次是收費制度本身地位不高，加上部分地方政府對環(huán)境保護的認識不高，對排污收費制度的重視程度不夠，保護污染企業(yè)的現象依然存在，干預排污費的征收，個別地方甚至出臺“零收費”政策，某些企業(yè)守法意識不強，不按規(guī)定按時足額繳納排污費。例如，有些地方出臺了“零收費、零罰款、寧靜日”等土政策，導致排污費不能足額核定和足額征收。
不該將碳稅排除在外
《21世紀》：從稅目設置來說，《征求意見稿》將碳稅排除在外，對此您怎么看？
葛察忠：目前，總體來看，《征求意見稿》理解的環(huán)保稅主要是排污稅，是一種狹義的環(huán)保稅。二氧化碳在中國的法律中不屬于污染物，且由發(fā)改委而非環(huán)保部進行管理。在國外的立法中對它處理也有不同的做法，有的國家如美國視之為“對公眾有威脅”的準大氣污染物，有的則將它排除在大氣污染物之外。
受制于整體立法思路，這次《征求意見稿》并未考慮碳稅。但是財政部對開征碳稅很積極，樓繼偉部長在不同場合多次強調研究開征碳稅。
至于是否開征碳稅，不僅要考慮在國內其與發(fā)改委主推的碳排放權交易的協(xié)調，還要考慮在國際上其對外貿和國際氣候談判的影響，然而，對這些問題，職能部門之間尚未達成共識。
《21世紀》：您認為，碳稅是否應該納入《環(huán)境稅法》？
葛察忠：考慮到氣候變化與環(huán)境是相互影響的，因此應該將二者進行統(tǒng)籌考慮。如果要開征，要么由全國人大進行單獨立法，要么放到《環(huán)境保護稅法》當中。
鑒于單獨立法的成本太高，我建議在《環(huán)境保護稅法》中考慮碳稅，可以設一個開放性條款，為以后進一步細化留下空間。但這么做的前提是，正在修改的《大氣污染防治法》首先要做出補充，解決一下二氧化碳的性質問題，將其作為準污染物納入其中。
建議適當提高應納稅額標準
《21世紀》：您如何評價《征求意見稿》提出的環(huán)保稅的應納稅額標準？
葛察忠：如何確定應納稅額的問題是一個復雜問題，是以單純的污染物治理平均成本為基礎，還是以污染物排放對環(huán)境的損害成本為基礎？對此有不同的看法，單從絕對值來看，后者是要高于前者。
《征求意見稿》選擇了前者，但這個標準對企業(yè)減排治污的刺激作用并不是很大，正如我們此前看到的那樣，有些企業(yè)寧愿多交排污費也不愿意治污。因此，簡單平移不是一個最優(yōu)選擇，盡管《征求意見稿》也吸納了目前排污收費標準改革的最新成果，但是考慮到中國環(huán)境問題的嚴重性，我建議可以考慮采用后者，適當提高應納稅額的標準。
當然后者也存在難準確估算的問題，但我們可以在技術上進行處理，選擇一個比污染物治理平均水平高出一部分的金額。這樣可以提高排污稅對企業(yè)的刺激作用，當然現在我們面臨經濟下行的壓力，也要考慮企業(yè)的可承受性問題。
《21世紀》：排污費變?yōu)榕盼鄱愔?，不再對企業(yè)繼續(xù)征收排污費，那么此前對企業(yè)征收的排污權有償使用費怎么處理，是否繼續(xù)征收？
葛察忠：排污權有償使用費體現的是使用環(huán)境容量的成本，而排污費體現的是具體的排放行為對環(huán)境產生損害后的治理成本。二者從理論上來說是不沖突的。
但從操作層面來講，企業(yè)對排污權有償使用費的反饋，卻認為有重復征收的嫌疑，而且感覺收費名目太多、應接不暇。我們在有些地方調研中也多次聽到相關意見，這需要在今后工作中進一步解決。
對基層環(huán)保部門的正負影響
《21世紀》：排污費改稅對各級環(huán)保部門都有哪些影響？
葛察忠：對環(huán)保部和省級環(huán)保部門影響較小，對基層環(huán)保部門影響較大，主要體現在兩方面。
首先，《征求意見稿》提出環(huán)保稅將由稅務征收、環(huán)保協(xié)同，這意味著環(huán)保部門部分職能將發(fā)生轉移。過去由環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍負責的排污收費職能，將轉移到稅務部門，環(huán)保部門可以將騰出來的人力和物力充實到一線的環(huán)境執(zhí)法上去。因此，排污費改環(huán)境稅將可以節(jié)省部分環(huán)保行政資源。
同時，環(huán)保部門也要配合稅務部門進行協(xié)同，即在稅務機關發(fā)現納稅人有申報數據明顯不實、逃避納稅等行為的，可提請環(huán)保部門審核納稅人的污染物排放情況。這對環(huán)保部門提出了新的要求。
其次，基層環(huán)保部門的很大一塊資金來源沒有了，尤其是市級和縣級環(huán)保部門。2003年的《條例》規(guī)定排污費必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術、新工藝的開發(fā)、示范和應用以及國務院規(guī)定的其他污染防治項目的撥款補助或者貸款貼息。
盡管如此，但是地方都按照此前的慣性，將環(huán)保能力建設和部分人力開支以項目的形式納入排污收費資金使用盤子。后來，財政和環(huán)保部門通過完善中央環(huán)保專項資金項目申報指南的方式，又重新為環(huán)保自身建設可以使用排污費開了政策的口子，帶動了地方一批相關政策的出臺。所以，排污收費對基層環(huán)保部門而言非常重要，不僅可以用于自身能力建設，還可以用于確因工作需要而產生的超編人員的工資。在排污費改稅之后，這部分收入就沒有了，需要新的渠道去填充。
建議進一步明確為地方稅
《21世紀》：您認為環(huán)保稅是地方稅、中央稅還是中央與地方的共享稅？
葛察忠：根據地方政府對當地環(huán)境質量負責的原則，環(huán)保稅應該為地方稅。但需要進一步明確的是，在省、市、縣三級怎么分配的問題。
《21世紀》：《征求意見稿》并未明確規(guī)定環(huán)保稅的具體用途，您認為環(huán)保稅該用于何處？
葛察忠：按照通常的理解，環(huán)保稅將納入財政預算的大盤子里面，整體上進行統(tǒng)籌使用。
不過從OECD國家的經驗來看，環(huán)保稅的用途有兩類做法：第一種做法是納入財政預算，即環(huán)保稅可以統(tǒng)一進行支出分配，不指定用途。這方面OECD國家則主要用于降低個人所得稅收入、降低雇主應繳納的社會保障金和降低企業(yè)和雇員的其它稅收負擔。即政府在一定程度上將稅基由勞動所得轉向環(huán)境污染；納稅人不會因為環(huán)保稅的調整而增加額外負擔，第二種做法是?？顚Ｓ茫喘h(huán)保稅的收入主要用于對污染者的生產補貼，補償其污染削減成本和資助一些大型的環(huán)境工程或清潔生產計劃等。這種專向資金的方式以公共設施的建設、污染防治與治理工程等看得見的形式返還給納稅人。
我覺得，這兩種做法都可以。如果是采用第二種做法的話，這就需要地方在財政預算安排中，給環(huán)保部門提供充分的財力支持，以保障其能夠正常運轉。
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